Оцінювання ефективності роботи в Україні: якість має бути важливішою за кількість!
Грудень 17, 2018
Як свідчать останні громадські опитування, рівень довіри суспільства до головних учасників системи кримінального судочинства України — поліції, прокуратури та судів — з часів Майдану не тільки не зріс, а навпаки, знизився. Сподівання, які громадяни покладали на владу, не виправдалися, тож не дивно, що люди розчаровані і зневірені.
Будь-які зміни завжди відбуваються нелегко, а системні зміни іноді взагалі здаються неможливими. Пригадую ситуацію в Литві у 90-х роках. У нас були дуже схожі обставини, однак вимоги щодо узгодження литовських законів і процедур з нормами ЄС — як необхідна умова для вступу до Європейського Союзу 2004 року — змусили нас радикально змінити наш попередній підхід до роботи. Я тоді був старшим офіцером поліції, тож я знаю з власного досвіду, як поліцейські, які щодня працюють на вулицях під пильним оком громадян, можуть ставати об’єктом обурення і критики.
Якщо взяти приклад поліції, для людей головне — щоб поліція достатньо швидко реагувала на ДТП і правопорушення та була присутньою на вулицях міста, щоб поліцейські професійно виконували свої обов’язки з дотриманням встановлених процедур і проявляли ініціативу у вирішенні проблем, а також щоб їхньою головною метою було служити людям і захищати їх. Для пересічної людини це, можливо, не очевидно, але виважена система оцінювання ефективності роботи має величезне значення для реформування поліції, прокуратури і судової системи, тому що саме вона змінює культуру та підвищує стандарти. Можу запевнити вас у тому, що, якби в Литві не була впроваджена нова система оцінювання, реальних змін ми так би й не побачили.
Якщо коротко, оцінювання ефективності роботи — це інструмент аналізу діяльності організації та її працівників. Його мета — забезпечити однакові стандарти, що будуть обов’язковими для всіх органів та установ державної служби. Ефективна система оцінювання діяльності державних органів має допомогти їм подолати системні проблеми, що негативно впливають на якість обслуговування громадян. А ефективне індивідуальне оцінювання роботи працівників, з одного боку, має зменшити кількість випадків незадовільного виконання службових обов’язків, а з іншого боку, сприятиме підвищенню мотивації та професійного рівня працівників. І, навпаки, відсутність відповідних стандартів уповільнює весь процес реформування. Сьогодні українські установи та відомства, з якими співпрацює Консультативна місія ЄС, не мають ефективної системи оцінювання діяльності працівників і організації в цілому.
Оцінюючи ефективність роботи поліцейського, прокурора чи судді, слід пам’ятати, що якість завжди важливіша за кількість. До речі, це філософія Венеційської комісії, яку Європейський Союз і Рада Європи поклали в основу базових стандартів вимірювання якості роботи установ, що забезпечують верховенство права, — стандартів, які потрібні й Україні, якщо вона прагне продовжувати гармонізацію своїх норм із нормами ЄС. В Україні, на мою думку, є проблема з тим, що нинішні методи оцінювання ефективності роботи забюрократизовані та занадто прив’язані до статистичних показників.
Наведу кілька прикладів того, що цифри не завжди відображають правдиву картину. Поліцейський наряд упродовж кількох годин фіксує ДТП. Поліцейські записують усі подробиці того, що сталося, і заповнюють цілу купу паперів. Таку ситуацію можна спостерігати на вулицях Києва щодня. Кількісні показники при цьому можуть бути напрочуд гарними, але якість страждає: це скоріше неефективне використання ресурсів на одну досить незначну подію, адже ці ресурси можна було б спрямувати на протидію більш небезпечним злочинним явищам.
Прикладом таких явищ може бути домашнє насильство, що, як свідчать дослідження, є дуже поширеним в Україні. На повідомлення про домашнє насильство потрібно реагувати невідкладно, адже жертва не може сидіти й чекати на приїзд поліції. Поліція працює добре не тоді, коли вона просто служить громадянам, а тоді, коли вона робить це ефективно: час та обсяг реагування мають залежати від ситуації. В Україні малий та середній бізнес, який є основою економіки, на жаль, страждає від рейдерських атак і не має можливості нормально працювати. Чи зможуть правоохоронці захистити підприємства від протиправних посягань, якраз і буде показником ефективності їхньої роботи.
Прокурори працюють із величезною кількістю кримінальних проваджень одночасно: провадження можуть бути великі за обсягом і містити сотні документів. Однак, саме з цієї причини розгляд багатьох справ затягується: виграємо в кількості, програємо в якості. У провадженнях часто бракує доказів і належного обґрунтування висунутих обвинувачень, тому судді не в змозі винести об’єктивне рішення у справі. Іншими словами — системний брак якості.
Кримінальне судочинство — це складний процес, що вимагає професіоналізму на всіх етапах провадження — від досудового розслідування до винесення обвинувального вироку за умови, що винуватість особи була належним чином доведена. Зараз деякі провадження закриваються через проблеми з якістю матеріалів, що надходять до суду. Нова система оцінювання ефективності роботи могла б допомогти подолати цю проблему.
КМЄС докладає багато зусиль, щоб допомогти своїм українським партнерам впровадити належну систему оцінювання ефективності роботи. Вже найближчим часом розпочнеться реалізація нашого пілотного проекту в трьох прокуратурах обласного рівня (у Харківській, Львівській та Одеській областях). Перший етап проекту розрахований на три місяці. Ми сподіваємося, що цей експеримент продемонструє, наскільки важливим є належне оцінювання діяльності прокурорів у довгостроковій перспективі. Водночас ми також проводимо консультації з Національною поліцією України щодо впровадження системи оцінювання ефективності роботи поліцейських. Сподіваємося, що така система запрацює вже у травні 2019 року. Зрозуміло, що різні органи та навіть різні підрозділи в їхній структурі потребують різних критеріїв і методології оцінювання ефективності діяльності. На щастя, КМЄС має експертів, які можуть проводити консультації з усіма організаціями-партнерами з урахуванням специфіки їхньої роботи, використовуючи рекомендації Венеційської комісії як основний орієнтир.
Оцінювання ефективності роботи в ідеалі має призводити до повного перегляду стандартів та структури організації. Це, у свою чергу, передбачає реформування інституційної культури. Зрозуміло, що такі трансформації не бувають легкими. Пригадуючи, як проходила реформа в Литві, можу сказати, що стандарти роботи поліції підвищуються тоді, коли поліція починає обслуговувати громади як «постачальник послуг» і коли відновлюється довіра громадян до поліції, прокуратури та судів. Знов-таки, «зв’язок із громадою» і «довіра» — це категорії не кількісні, а якісні.
Впровадження змін залежить від низки чинників. Важливу роль у цьому процесі відіграє зміна культури роботи. Культура, у свою чергу, залежить від якості освіти та професійної підготовки, від керівників та їхніх лідерських здібностей, а також від наявності в організації системи цінностей. Оцінювання ефективності роботи — це проблематика, яку дехто може вважати «внутрішньою» справою кожної окремої установи, що забезпечує верховенство права. Проте немає сумнівів у тому, що таке оцінювання має величезний вплив на те, чи матимуть громадяни у своїй країні справжнє правосуддя. Змінювати систему завжди непросто, але можливо. Повірте мені — я був свідком таких змін у Литві і вважаю, що ніщо не заважає Україні пройти такий самий шлях.
Опубліковано в Українській правді 17 грудня 2018 року
