ДБР: без нього реформа сектору цивільної безпеки України буде неповною
Березень 15, 2018
Євген Воробйов, спеціаліст з аналітичних питань / Вадим Човган, спеціаліст з правової реформи
Державне бюро розслідувань (ДБР) — новий правоохоронний орган України, який зараз тільки формується, але вже до кінця цього року планує почати розслідувати злочини, вчинені високопосадовцями. Консультативна місія Європейського Союзу наразі надає ДБР стратегічні рекомендації, оскільки Бюро є невід’ємною частиною сектору цивільної безпеки України. Успіх цього органу багато в чому залежатиме від добору кваліфікованих кадрів та інституційної незалежності. Фахівці КМЄС Вадим Човган та Євген Воробйов пояснюють, чому ефективна та повноцінна робота ДБР має таке важливе значення для України.
З: Вадиме, коли я вперше почув абревіатуру «ДБР», я зразу чомусь подумав про ФБР у США. Чи є українське ДБР аналогом американського ФБР?
Вадим. Певною мірою, так! Ідея створення ДБР виникла ще в 90-х роках, і якраз тоді брали приклад саме з ФБР. Зараз запропоновано зовсім іншу модель. Але головна ідея залишилася: це орган, уповноважений розслідувати злочини високопосадовців. Є такі види злочинів, розслідування яких вимагає особливих навичок і вмінь. Ймовірність політичного тиску в таких розслідуваннях набагато вища, тому відомство повинно мати максимально ефективні механізми захисту від політичного впливу, які гарантуватимуть його неупередженість.
З: Тобто майбутні працівники ДБР — це здебільшого поліцейські та слідчі?
Вадим: З назви Бюро зрозуміло, що слідчі будуть стрижнем відомства. Але в конкурсі на зайняття посад мають право брати участь кандидати без досвіду роботи в правоохоронній сфері: закон передбачає, що більша половина працівників ДБР можуть бути набрані з числа кандидатів, що не мали досвіду слідчої роботи протягом останнього року. Керівництво ДБР нещодавно розпочало конкурсний добір працівників. З радістю відзначаємо, що в цьому процесі беруть учать представники громадянського суспільства. Зараз якраз формується особовий склад Бюро, від якого залежить ефективність діяльності відомства. Ось чому важливо уважно стежити за процесом конкурсного добору.
Вадим Човган, спеціаліст з правової реформи
З: Скільки слідчих та детективів буде в ДБР з повністю укомплектованим штатом?
Євген: Максимальна чисельність працівників, яку може набрати ДБР, становить 1500 осіб.
З: Коли це станеться? І коли новий орган зможе розпочати розслідування злочинів?
Євген: Для того, щоб повністю укомплектувати ДБР особовим складом потрібен час. Але директор ДБР пообіцяв розпочати перші розслідування вже до 1 вересня цього року. Ми разом із командою експертів КМЄС робимо все, щоб допомогти керівництву Бюро вкластися у цей термін і якнайшвидше розпочати реальну роботу.
З: Чому Україні взагалі зараз потрібне ДБР? Раніше ж його не було…
Вадим: Одним з основних принципів нинішньої реформи має бути уникнення прогалин на законодавчому та інституційному рівні, що можуть загрожувати цілісності системи кримінальної юстиції. Саме тому наша Місія підкреслює важливість розмежування повноважень між різними органами правоохоронного сектору: кожне відомство має знати свою сферу відповідальності й чітко виконувати покладені на нього функції. Якщо якесь відомство втрачає певні повноваження, хтось інший має взяти на себе цю відповідальність. Отже тепер, коли внесено зміни до Кримінального процесуального кодексу та Закону «Про прокуратуру», настав час створити ДБР. Це дозволить уникнути правового вакууму. Раніше за розслідування таких злочинів тимчасово відповідали органи прокуратури, але зміни, внесені до законодавства після подій на Майдані, передбачають, що прокуратура більше не розслідуватиме злочини високопосадовців. Отже, тепер цю функцію виконуватиме новостворене ДБР.
З: Євгене, поясніть мені, будь ласка, якщо всі ці нові правоохоронні органи, зокрема ДБР та Національне антикорупційне бюро (НАБУ), забирають роботу в прокуратури, що ж тоді робитимуть прокурори?
Євген: Насправді роботи дуже багато! Прокурори здійснюватимуть функцію процесуального керівництва досудовим розслідуванням. Вони також підтримуватимуть державне обвинувачення в суді в кримінальних провадженнях, надаючи докази винуватості підозрюваної особи, необхідні для винесення обвинувального вироку. Якщо коротко, прокуратура виконуватиме лише основні функції, характерні для аналогічних органів країн ЄС.
Євген Воробйов, спеціаліст з аналітичних питань
З: Таким чином, КМЄС рекомендує, щоб прокуратура взагалі відмовилася від слідчої діяльності, так?
Євген: Це не стільки наша рекомендація, скільки вимога українського законодавства. Конституція України не дає органам прокуратури слідчих повноважень, а з нового Закону «Про прокуратуру» чітко витікає, що ці органи не можуть виконувати функцій, не передбачених Конституцією. І саме це Місія й намагається підтримувати — принцип розмежування слідчих і прокурорських функцій у кримінальних розслідуваннях згідно з вимогами закону.
З: А ДБР чимось схоже на НАБУ?
Євген: Так, у тому розумінні, що ДБР буде ще одним органом досудового розслідування, який спеціалізуватиметься на певних видах злочинів і на певних суб’єктах злочинів. НАБУ зосередить свою увагу на розслідуванні корупції у найвищих ешелонах влади, тоді як ДБР відповідатиме головним чином за розслідування злочинів посадовців, які не належать до підслідності НАБУ. Наприклад, якщо якийсь суддя-винуватець ДТП зник з місця події або якийсь високопосадовець спускає накази про фальсифікацію результатів виборів, такі справи є підслідними ДБР.
З: А як відрізнити корупцію у вищих ешелонах влади від інших злочинів високопосадовців? Дехто може сказати, що це одне й те саме.
Вадим: Тут йдеться не тільки про високопосадовців, адже злочини скоюють і звичайні посадовці, наприклад, працівники поліції. Тож різниця дуже проста. НАБУ розслідує окремі види злочинів, скоєні державними службовцями категорії «А» (найвищої категорії): це, наприклад, незаконне збагачення, розкрадання державних коштів, а також злочини, пов’язані з одержанням хабарів в особливо великих розмірах (понад 850 тис. грн).
З: А якщо хабар менший за 850 тисяч, то справу розслідує ДБР?
Євген: Це загальне правило, але є інші критерії.
Вадим: Так, Кримінальний процесуальний кодекс містить одне дуже важливе правило: інші органи, зокрема ДБР, мають право проводити досудове розслідування тільки тоді, коли злочин не є підслідним НАБУ. Це допомагає розмежувати повноваження. Отже, можна сказати, що НАБУ має право першим «відбирати» злочини, віднесені до його підслідності.
Євген: Це важливий запобіжник, що забезпечує невтручання інших відомств в роботу НАБУ. ДБР має ще одну важливу функцію, пов’язану з забезпеченням дотримання прав людини. За законом, злочини, вчинені співробітниками правоохоронних органів, віднесені до його підслідності. Деякі респектабельні українські НУО неодноразово висловлювали занепокоєння з приводу випадків перевищення працівниками поліції своїх повноважень. Крім того, створення ефективного ДБР є частиною зобов’язань України перед Європейським Союзом. Є такий важливий документ під назвою «Порядок денний асоціації Україна ‑ ЄС» (пункт 3.d), у якому прописані конкретні дії, що мають сприяти виконанню Угоди про асоціацію між Україною та ЄС. Одним із політичних зобов’язань України за цим Порядком денним є створення ефективного механізму розслідування зловживань, вчинених правоохоронними органами. Такі дії буде розслідувати Державне бюро розслідувань. Якщо Україна виконає це амбіційне зобов’язання і ДБР почне «пильнувати» діяльність поліції, це забезпечить дотримання правоохоронними органами України стандартів захисту прав людини.
Вадим: Європейський суд з прав людини та Європейський комітет з питань запобігання катуванням також закликали Україну створити такий незалежний орган для розслідування фактів зловживань працівниками правоохоронних органів своїми повноваженнями. У законі закріплена квота, згідно з якою половина працівників, яких візьмуть на роботу до Бюро, мають бути особами, що за останній рік не працювали в слідстві. На мій погляд, для того, щоб створити незалежний орган, який виконує роль неупередженого арбітра, потрібні нові люди, нові обличчя.
З: Хочу уточнити: теоретично ДБР має бути повністю незалежним органом?
Євген: Так, оскільки без політичної незалежності Бюро просто не зможе розслідувати серйозні злочини та відчувати підтримку громадськості.
З: Отже, ДБР не буде підпорядкованим Міністерству внутрішніх справ, як поліція та прикордонники?
Вадим: Ні.
З: Тоді перед ким на політичному рівні звітуватиме Бюро?
Євген: Бюро не підпорядковане жодному міністерству. Гарантії незалежності керівництва Бюро закріплені в законі. Слід відзначити, що Верховна Рада буде здійснювати парламентський контроль, а для забезпечення контролю з боку суспільства буде створено Раду громадського контролю (РГК). Ми в КМЄС будемо уважно стежити за процесом відбору членів РГК.
Вадим: Голова ДБР не має звітувати жодному політичному діячу. Але з метою захисту принципу верховенства права органи прокуратури контролюватимуть дотримання працівниками ДБР процесуальних норм у здійсненні досудових розслідувань.
З: А Європейський Союз має подібні слідчі органи?
Євген: Кожна країна має свої інститути верховенства права. Проте певні паралелі провести все-таки можна: у країнах ЄС є слідчі органи з функціями, подібними до тих, що має ДБР, хоча вертикалі підпорядкування дещо відрізняються. Наприклад, я упродовж певного часу жив та навчався в Нідерландах. Ця країна має Rijksrecherche, який розслідує кримінальні правопорушення, вчинені високопосадовцями, у тому числі в правоохоронних органах. У виконанні своїх функцій цей підрозділ є відносно незалежним. Такі авторитетні європейські відомства можуть допомогти нам уявити, яким ДБР має стати в майбутньому.
Вадим: ДБР також відрізнятиметься від інших українських правоохоронних органів своєю системою управління. У минулому українські правоохоронні органи були завжди повністю підпорядковані одній особі. Але оскільки ДБР буде таким потужним та впливовим органом, законом передбачено, що відповідальність за керівництво буде розподілена між директором та його двома заступниками. Те, що керівник та його заступники наділяються спільною відповідальністю, — явище, унікальне для України. Місія зараз проводить консультації з ДБР щодо того, як краще забезпечити колегіальне прийняття рішень відповідно до стандартів належного врядування.
З: Чи не хвилюється Місія, що ДБР як відомство може виявитися неефективним?
Вадим: На щастя, у парламенті вже зареєстровані законопроекти, що мають на меті прискорити процес створення ДБР та підвищити ефективність його роботи. Місія надала свої зауваження до цих законопроектів і сподівається, що Верховна Рада вже найближчим часом їх ухвалить. Точний прогноз наразі зробити неможливо, але цілком зрозуміло, що ефективність майбутньої діяльності ДБР значною мірою залежатиме від людей, що пройдуть конкурс і прийдуть туди працювати. Зараз урядова конкурсна комісія має обрати 25 посадових осіб керівної ланки.
З: Не могли б ви розповісти, як саме Місія допомагатиме ДБР протягом кількох наступних місяців?
Євген: Місія найближчим часом планує зосередити увагу на трьох питаннях: загальні структури управління в Бюро, розвиток кадрового потенціалу та розвиток спроможності у сфері досудових розслідувань, оскільки саме слідча робота буде основним напрямом діяльності новоствореного органу.
З: І, нарешті, як би ви переконали в необхідності створення ДБР та інших правоохоронних органів звичайних українців, які просто хочуть почуватися в безпеці на вулицях міста та бути впевненими в тому, що справедливість і реальне правосуддя в Україні таки є?
Євген: Нещодавні опитування громадської думки свідчать про те, що українці особливо стурбовані безкарністю високопосадовців. Тому важливо мати органи, які зможуть ефективно захистити принцип верховенства права і забезпечать притягнення до кримінальної відповідальності і справедливе покарання будь-якої особи, що вчинила серйозний злочин, незалежно від посади, яку вона обіймає. Якщо говорити про довгострокову перспективу, усе суспільство України зацікавлене в тому, щоб ДБР почало виконувати свої функції якомога швидше.
